Fatma Acar Ünlü

Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası kurulduğundan bu yana bağımsızlık konusu tartışılmaktadır. İlk kurulduğu yıllarda Hazine’nin sahip olduğu sermaye payı %15 olarak belirlenmiş ve statüsü bakımından anonim şirket olarak kurulmasına karar verilmiştir. Bu kuruluştan itibaren bağımsızlığa verilen önemden kaynaklanmaktadır.

1980’lerin sonunda ülkelerin birçoğu merkez bankasının bağımsızlığını artırmaya yönelik düzenlemeler yapmıştır. Bu ülkelerden biri de Türkiye’dir.

24 Ocak 1980 sonrası dönem ülke için bir değişimin başlangıcı olmuş dolayısıyla merkez bankasının kamuya kredi vermesinin önüne geçilmesi, hukuksal özerk statüsünün kabul edilmesi, şeffaflık ve hesap verme mekanizmalarının çalıştırılması konusunda önemli adımlar atılmıştır. Merkez bankası 1990 yılında ilk defa uygulayacağı para politikasını açıklamıştır.

Yine aynı dönemde kısa vadeli faiz oranlarının belirlenmesi yetkisi TCMB’ye verilmiştir. Bu değişikliklerle merkez bankası modern merkez bankası işlevi kazanmış olup, para politikasını yönetecek enstrümanları bünyesinde toplanması hususunda gelişmeler yaşanmıştır.

2001 Krizi de Türkiye’nin finansal açıdan tekrar yapılanması için bir dönüm noktasıdır. Kriz sonrası özellikle bankacılık alt yapılı bir kriz olması sebebiyle bankacılık alanında düzenlemeler yapılmıştır. Merkez Bankası kanununda da bankanın etkinliğini ve bağımsızlığını artıracak değişikliklere gidilmiştir.

Bu dönemde merkez bankasının temel amacının fiyat istikrarı olduğu, bu amaca ulaşmak için kullanacağı politikayı ve politika araçlarını belirleme yetkisinde olduğu kanunda yer almıştır.

Mayıs 2001 yılında yapılan düzenlemeyle kamuya kullandırılan krediler tamamen yasaklanmıştır. Bunlarla beraber bahsi geçen kanun değişikliği ile para politikaları kurulu kurulması, şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu, finansal ödeme sistemlerinin güvenliği konusunda standartlar getirilmiştir.

Mart 2001 tarihinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Başkanlığına atanan Süreyya Serdengeçti, 2006 yılında görevini Durmuş Yılmaz'a devrettiğinde Türkiye'de enflasyon 1950'lerden beri yarım yüzyıl sonra ilk kez tek haneli rakamlara inmiştir. Durmuş Yılmaz 2009 yılında Euromoney dergisi tarafından "Yılın Merkez Bankası Başkanı" seçilmiştir. 

IMF programları kapsamında Başbakanlık tarafından yazılan niyet mektubunda 2006 itibariyle açık enflasyon hedeflemesine geçildiğinden bahsedilmektedir. Bu durumda 2002-2005 arasında uygulanan örtük enflasyon döneminde bu politikanın alt yapısı oluşturulmuş, 2006 yılından itibaren de açık enflasyon hedeflemesine geçilmiştir.

Buna göre merkez bankası yıl sonunda hedeflediği enflasyon oranını kamuoyu ile paylaşacak ve bu hedefe ulaşmaktan sorumlu tutulacaktır.

Fiyat istikrarı hedefleyen ülkelerin şeffaflık ilkesi konusunda daha özenli olmaları, kamuoyunun desteğini almaları konusu önemlidir. 2006-2008 yılları arasında belirlenen enflasyon hedeflerini gerçekleştirememekle beraber 2008 krizi ardından iki sene belirlenen enflasyon hedeflerinin altında gerçekleşmiştir. Sonraki yıllarda ise hedeflere ulaşılamamıştır.

Merkez Bankası Kanunlarında Son 10 Yılın Kısa Özeti 

1211 sayılı TCMB Kanun’unda 2011, 2012, 2013 ve 2017 yıllarında değişiklikler olsa da en köklü değişiklik, 02.07.2018 tarih ve 703 sayılı KHK’sı ile yapılmıştır.

16 Nisan 2017 Anayasa değişikliği ile yönetim sisteminin değişmesinden sonra Kanun metninin yeni sisteme uyumu için gerekli bölümleri değişmekle beraber özellikle bağımsızlık konusunda tartışmalara sebep olan değişiklikler de yapılmıştır.

• Banka yöneticileri kanunun eski halinde yürütme organında bir kurul tarafından (Bakanlar Kurulu) atanırken yeni sistemde tek bir kişi (Cumhurbaşkanı) tarafından atanması
• Ayrıca 2012 yılında yapılan kanun değişikliği ile Başkan seçilme şartlarından birinin iktisat, maliye vb ekonomiye ilişkin bölüm mezunu olmak iken bu şart iktisadi ve idari bilimler mezunu olmak olarak esnetilmiştir.

Görevleri için yeterlilik ve tecrübe gibi kriterlerin ve başkanın kişilik özellikleri bağımsızlık, kuruma duyulan güven bakımından önem taşımaktadır. Merkez bankası başkanının kişiliği fiili bağımsızlığını etkilediği hususunda fikirler mevcuttur.

• Başkan yardımcıları önceki durumda Başkan önerisiyle atanırken yeni düzenleme ile bu madde kaldırılmış,
• Başkan yardımcılarının 10 yıl meslekleri ile ilgili tecrübesinin olmasına ilişkin şart kaldırılmış,
• Kanunun eski halinde 5 yıl olan başkanın (guvernörün) görev süresinin 4 yıla düşürülmesi hakkında düzenlemeler yapılmıştır.

Merkez Bankası’na 20 Ay İçinde Dördüncü Başkan

2011’den itibaren 5 yıl TCMB başkanlığı yapan Erdem Başçı görevini 19 Nisan 2016'da Murat Çetinkaya'ya devretmiştir. Çetinkaya‘nın görev süresi bitmeden görevinden alınması ve Merkez Bankası yedek akçelerinin bütçeye aktarılması ile ilgili düzenleme çalışmasının yapılması bağımsızlık hakkında tartışmalara sebep olmuştur.

Murat Uysal, Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından 6 Temmuz 2019'da görevden alınan Murat Çetinkaya'nın yerine getirilmişti. Tekrar Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile Uysal görevden alınmış ve 7 Kasım 2020’de  eski Maliye Bakanı Naci Ağbal atanmıştı. Yaklaşık 4.5 ay önce atanan Ağbal, 20 Mart 2021 tarihinde CB Kararnamesi ile Merkez Bankası Başkanlığı görevinden alınırken, yerine AKP eski milletvekili Prof. Dr. Şahap Kavcıoğlu atandı. Böylece, Cumhuriyet tarihinde ilk kez, Merkez Bankası’na 20 ay içinde dördüncü başkan atanmış olmuştur.

TCMB Bağımsızlığının Ölçülmesi ve Önemi

Merkez Bankası bağımsızlığı, literatürde bu konu ile ilgili çalışan yazarların oluşturdukları endekslerle ölçülmektedir. Endeksi oluşturmada kullanılan kriter listesi;

1. Banka Yöneticisinin: Görev Süresi, Atayan kurum, İşten Alma, Başkan hükümette görev alabilir mi?

2. Politika Oluşumu: Para politikasını kim oluşturur?, Anlaşmazlık durumunda kim son sözü söyler?, Bütçe oluşumunda merkez bankasının rolü

3. Hükümete borç vermede kısıtlamalar: Avanslar, Tahvil borçlanması, Borçlanma şartları,  bankadan borç alabilecek kurumlar, Kredi limitleri, Kredi vadesi, Kredi faizleri, Merkez bankasının hazine tahvil ve bonolarını birincil piyasadan alımı veya satımı yasaklanmış mıdır? (Kaynak: Alex Cukierman, Steven B. Webb and Bilin Neyaptı, a.g.e., s.366.)

Merkez bankacılığı hakkında yapılan çalışmalar özünde, merkez bankalarının para politikasının başarılı olması hakkında garanti vermemekte, para politikası üzerindeki başarısızlığının en önemli sebebinin bağımsız bir merkez bankasının var olmaması durumunda, hükümetlerin kamu açıklarının finansmanında banka kaynaklarına başvurulmasından kaynaklanacağı konusunda birleşmektedir.

‘’Rezerv yönetiminde, yeterliliği, bileşimi, kredi ve kur riskinin düşük oluşu, likiditesi, sağlayacağı getiri dikkate alınmalıdır. 2020 yılında açıklanan veriler ışığında; TCMB’nin bankalara döviz sattığını, döviz satışının parasal daralmaya yol açmaması için de sterilizasyon yoluna başvurduğunu, ters repo işlemiyle DİBS alarak bankacılık kesimini fonladığını göstermektedir. Böylece dış varlıkların bir bölümü Türk Lirası menkul kıymetlere dönüşmüş ve sonuçta bütçe açığı TCMB’nin rezervleri ile karşılanmış ve bu durum rezerv kaybına yol açmıştır.’’ (Öztin Akgüç)

Gündemin en önemli sorularından biri, TCMB’nin hangi yöntemle ve hangi fiyattan ve kimlere döviz sattığıdır. Bu durum, şeffaflık, hesap verme ve etik kurallara uyum gereği olarak açıklanmalıdır.

MB Başkanı Şahap Kavcıoğlu rezervlerle ilgili yaptığı açıklamada, buhar olmadığını, kamu bankalarıyla yapılan bir protokolle piyasada döviz talep eden ekonomik aktörlere satıldığını anlattı.

Fakat gözüken şu ki 128 milyar dolar tutarında bir kayıp yoksa bile şeffaflık ve bağımsızlık problemi vardır.

FATMA ACAR ÜNLÜ 17.04.2021 ANKARA

KAYNAKLAR: Aslıhan Ertan; İstanbul Üniversitesi Yüksek Lisans Tezi

Merkez Bankası Bağımsızlığının Önemi Ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası